El rigor requerido para declarar inconstitucional una ley dejó a salvo la de establecimientos mercantiles del DF, cuyas normas sobre seguridad bancaria habían sido impugnadas por el Procurador General de la República. En los hechos se produjo una paradoja: cuatro ministros de la Suprema Corte de Justicia hicieron valer su parecer por encima del que sustentaron sus siete colegas, que pretendían otorgar razón al jefe del ministerio público federal y, con él, a los banqueros reacios a blindar sus sucursales.
La resolución judicial que adoptó el pleno de la Corte (o, mejor dicho, la que no adoptó) se refiere a un episodio del peculiar y reciente activismo ministerial practicado por el titular de la Procuraduría General de la República, dotado por la Constitución de un privilegio singularísimo: es la única persona que a título individual puede hacer que funcione un mecanismo de control de la constitucionalidad.
En efecto, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad pueden ser iniciadas por instituciones o grupos de personas (los órganos de los poderes federales o locales, o un tercio de las asambleas deliberativas o los partidos políticos). Pero sólo en un caso se atribuye esa potestad a un funcionario: el Procurador General de la República —dice el inciso c) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución— puede iniciar acción de inconstitucionalidad “en contra de leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano”. Por si hiciera falta subrayarlo, la ley orgánica de la Procuraduría incluye esa facultad entre las que corresponden “personalmente al Procurador General de la República”.
Era una facultad no practicada sino hasta hace muy poco. Salvo que mi información sea deficiente, sólo comenzó a ejercerse en agosto pasado, cuando en apoyo de la secretaría de Hacienda y de los banqueros, el titular de la PGR impugnó mediante esa vía la ley de establecimientos mercantiles del DF, con base en la cuál autoridades delegacionales inspeccionaron sucursales bancarias y las clausuraron. Quizá para que perdiera su carácter singular, o por otras razones, el hecho es que el Procurador la ha ejercido varias veces a partir de entonces y la Corte se está ocupando de resolverlas. La semana pasada, por ejemplo, atendió la opinión del procurador en el caso de una modificación a la ley orgánica del poder Judicial de San Luis Potosí, de apenas julio pasado: se otorgaron facultades al Supremo tribunal potosino para suplir al Congreso local en los nombramientos de magistrados del Tribunal Estatal Electoral, cuando la legislatura no ejerciera esa atribución. Motu proprio, el Procurador estimó inconstitucional esa decisión local, y la Corte así la decretó.
Una semana más tarde el Tribunal Constitucional entró en un asunto de más ardua resolución, el de la seguridad bancaria y quién puede establecerla y hacerla respetar. El proyecto, del ministro Mariano Azuela Güitrón declaraba fundada la acción de inconstitucionalidad iniciada por el general procurador general Rafael Macedo de la Concha y por lo tanto inválidas las normas aplicables a las sucursales bancarias en la Ley de Establecimientos Mercantiles. Refrendaba de ese modo el criterio que, al resolver una controversia constitucional, sustentó la propia Corte sobre un reglamento municipal, del ayuntamiento de Guadalajara, sobre esa misma materia. Ella era, dijo el pleno en junio de 1997, propia y exclusiva de la autoridad federal.
Pero varios ministros razonaron en sentido diferente, movidos entre otros motivos porque se ponen en cuestión en este caso las capacidades de la Asamblea Legislativa capitalina, pero también con otros fundamentos. El ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, por ejemplo, argumentó que no todo lo relacionado con la actividad bancaria tiene carácter federal, sino que algunos de sus aspectos conciernen no a la intermediación financiera sustantiva sino al orden público, por lo que sus establecimientos deben cumplir “requisitos y obligaciones generales, aplicables a todo sujeto, con independencia de la actividad específica que desarrollan”. Pretender lo contrario significaría, argumentó, “la creación de un privilegio”.
Don Juventino Castro y Castro, por su parte, abonó la competencia de la Asamblea legislativa la cuál, dictaminó, “ha dictado constitucionalmente las regulaciones que nos permiten contemplar el futuro de las transacciones bancarias de una forma segura y eficaz”. Se había referido, sin citarlo por supuesto, al razonamiento del secretario de Seguridad Pública Marcelo Ebrard sobre el modo en que la inseguridad de las sucursales bancarias se expande al de su entorno y acrecienta la inseguridad general. En esa referencia a la vinculación de la norma con la realidad concreta lo acompañó el ministro Juan Silva Meza, quien fundó su convicción de que “la Asamblea legislativa del Distrito Federal sí tiene competencia para establecer los requisitos que deben cumplir las instituciones bancarias al constituir un establecimiento mercantil”.
Esos razonamientos convencieron a la ministra Olga Sánchez Cordero, pero no al resto de los integrantes del pleno. Ganó así el proyecto de Azuela Güitrón. Pero no se reunieron los ocho votos necesarios, por lo que el resultado fue desestimar la acción iniciada por el Procurador. En los hechos, no en la forma, fueron validadas la ley dictada por la Asamblea capitalina y sus atribuciones.