Las reformas estructurales son el mecanismo idóneo para demoler las barreras a la competencia que, como vimos la semana pasada, hacen improductivo a México y al resto de los países latinoamericanos. Sin embargo, no es una tarea fácil llevar a buen término dichas reformas.
Muchos países, México entre ellos, se han embarcado en reformas económicas con resultados decepcionantes debido a que los cambios fueron tímidos, incompletos, mal diseñados o mal instrumentados; o a que la oposición política los bloqueó, diluyó o revirtió antes de que se vieran sus beneficios.
La instrumentación de reformas económicas estructurales es muy difícil, sea en países ricos o en economías emergentes, como lo atestigua el hecho de que su ocurrencia es bastante rara. Lo que uno ve en la historia económica de muchas naciones, incluida la nuestra, es que los gobernantes sobrellevan los problemas, dando un paso hacia delante y otro para atrás. Los mandatos para un cambio profundo rara vez se les otorgan a los gobiernos democráticos, por lo que éstos tienden a ser, la mayor parte del tiempo, muy conservadores.
Los políticos en una democracia tienen que elegir entre instrumentar reformas difíciles que traerán beneficios considerables en el largo plazo, y ceder a la oposición de los grupos de interés. Los gobiernos democráticos siempre tendrán la tentación de hacer lo mínimo necesario. Pero ello inevitablemente incrementa el riesgo de que las reformas no den los resultados esperados y, en algunos casos, fracasen; sólo para ser seguidas de otros paquetes de reforma, que encontrarán una mayor oposición.
Las reformas económicas requieren de un apoyo amplio de la población y un liderazgo político que sea capaz de traducirlas en un programa concreto de acción. Las propuestas de reforma en nuestro país han carecido de ambos ingredientes, en especial en esta administración, por lo que no debe extrañarnos la ausencia de cambios estructurales importantes en más de diez años.
Diversos estudios sobre las reformas económicas en América Latina, incluyendo a México, concluyen que estas fueron parciales e incompletas, y no se fincaron sobre un ambiente apropiado de gobernabilidad que las hiciera creíbles y operativas en el largo plazo.
Para hacer un debate mejor informado en cuanto al fracaso o no de las reformas económicas que instrumentaron los países latinoamericanos en la década pasada es conveniente averiguar qué tan lejos llegó América Latina en sus reformas. Hace unos años se publicó un estudio (“Structural Reforms in Latin America: What Has Been Reformed And How to Measure it” por Eduardo Lora, Interamerican Development Bank, diciembre 2001, Working Paper 466) que mide el avance de las reformas estructurales en América Latina entre 1985 y 1999 utilizando un índice que resume el progreso en las políticas comerciales, financieras, impositivas, privatizadoras y laborales.
En una escala de 0 a 1, el índice promedio para todos los países se ubicó en 0.4 en 1985 y se acercó a 0.58 al cierre de la década pasada. Esto muestra algo de progreso, pero también nos indica que existe un enorme potencial desaprovechado que bien puede explicar los decepcionantes resultados. Los cinco países con mayor retraso en el proceso de reforma fueron Uruguay, México, Venezuela, Ecuador y Costa Rica.
El estudio de Lora muestra, por ejemplo, que la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) es mucho menor a lo que indicarían las tasas estatutarias debido a la exclusión de muchos bienes finales y servicios de la base gravable, así como a problemas administrativos que limitan la neutralidad de este impuesto. En particular, estos datos colocan a la productividad del IVA en México entre las más bajas de la región, en relación con su tasa impositiva, lo que se debe en gran parte a una férrea oposición a la aplicación de este impuesto a alimentos y medicinas.
El área con mayor rezago, sin embargo, se refiere a las políticas laborales. Aquí el estudio consideró cuatro aspectos: facilidad de contratación; facilidad de despido, de acuerdo al costo esperado del despido en meses de paga; flexibilidad de la jornada de trabajo, de acuerdo al costo adicional por días u horas extras; y las contribuciones a la seguridad social como proporción de los salarios que reciben los trabajadores.
El estudio encuentra que los cambios en el terreno laboral han sido pocos y de alcance muy limitado. Por otra parte, los costos no salariales son muy altos, como resultado de los cargos a empresas y trabajadores por varios programas de seguridad social, pensiones, salud, entrenamiento, vacaciones, bonos, y demás prestaciones.
Las legislaciones laborales de los países latinoamericanos se diseñaron con el objetivo de asegurar a los trabajadores su empleo. Sin embargo, estas restricciones reducen la creación de empleo en el sector formal de la economía y fomentan las ocupaciones informales. Estos países están restringiendo la flexibilidad laboral que se necesita para incrementar la productividad y, con ello, el nivel de los salarios reales.
Los mercados laborales más rígidos están en Honduras, El Salvador, México, Uruguay y Bolivia. En este indicador México registra, de hecho, un retroceso en el lapso considerado.
El objetivo primario de las reformas estructurales es lograr una mayor eficiencia en la asignación de los recursos productivos, eliminando las distorsiones que causan las políticas públicas que limitan la operación de los mercados. Las reformas, sin embargo, son dolorosas, pues de lo contrario ya se hubieran adoptado. La próxima semana veremos porqué, a pesar de sus beneficios potenciales, son tan difíciles de poner en práctica.
