Foto. IMCO / MÉXICO EVALÚA
Deber es un verbo que se conjuga en futuro, al menos así lo entienden los gobiernos estatales. La deuda estatal se ha reinventado en la forma de una crédito-dependencia que mantiene a las administraciones endeudadas y en deuda con sus gobernados.
El crédito, utilizado con sabiduría -también sucede-, tiene un atractivo difícil de resistir. Abrazar y nunca dejar marchar la posibilidad de postergar los pagos nuestros de cada día es una conducta apegada al desdén hacia la planeación, la administración y la austeridad que moldea algunos de los infortunios más severos a los que puede aspirar un ser humano, esos que, al parecer, nos esforzamos tanto por alcanzar.
Deber ya era algo malo desde la tierna infancia, porque las deudas son compromisos que, de no ser cumplidos, acarrean la pérdida de credibilidad, la desconfianza y otros venenosos concentrados de mala leche. Estar en deuda, en cambio, no siempre es un elemento negativo de la vida, en esa idea se engendra el tan menospreciado hábito de la gratitud.
Deber y estar en deuda pues, son dos condiciones bien diferenciadas. Quizá la mejor forma de aclarar lo anterior sea mencionar un caso concreto. Es del dominio público que los gobiernos estatales y municipales acumulan deudas multimillonarias, como lo es la percepción de que los gobiernos estatales y municipales están en deuda con sus gobernados.
Pocos se atreverían a poner en duda la fiabilidad de una ama de casa mexicana a la hora de administrar el “chivo” que el marido le entrega luego de las correspondientes deducciones destinadas a costear sus placeres honestos. El dinero en manos de una mujer mexicana, en la honrada tradición que le atribuimos, hace milagros; en manos de un político, en cambio, la moneda nos muestra su lado oscuro, y la oscuridad se crece si dicho actor tiene bajo su responsabilidad el dinero entregado al ayuntamiento, al gobierno estatal o al federal. Esto no es exclusivo del caso mexicano, como dijo alguna vez el escritor inglés Graham Greene a propósito del perro de uno de sus personajes: Buller lamía sus partes íntimas con el entusiasmo de un político que disfruta sus prebendas.
DEBO NO NIEGO
La llamada deuda subnacional en México, al cierre del tercer trimestre del año pasado, ascendió a 489 mil 877.4 millones de pesos según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
Analistas nacionales pronostican que 2015 será posiblemente el último año en que las autoridades locales tengan oportunidad de contratar créditos sin tanto control y vigilancia de la Federación.
Junto a los optimismos están las cifras y los estudios que impiden darle un toque de calamidad irreparable al asunto. Los gobiernos estatales, si bien acumulan 489.8 mil millones de deuda, no están tan mal y eso se debe a que sus deudas de largo plazo están garantizadas con participaciones federales. El riesgo, en todo caso, se encuentra en sus compromisos de corto plazo (un reclamo constante del Instituto Mexicano de la Competitividad es que deben transparentarse las condiciones de deuda de corto plazo de los gobiernos locales), los pagos a proveedores, los sistemas de pensión de sus trabajadores, los laudos laborales, entre otros conceptos que exhiben una y otra vez la falta de liquidez de las administraciones menos cautas y más desprendidas.
De 2009 a septiembre de 2014, según el registro de Hacienda, los estados que más incrementaron sus obligaciones financieras, esto en promedio anual, fueron: Coahuila (153.4 por ciento), Zacatecas (104.8 por ciento), Morelos (95.7 por cientp), Campeche (48 por ciento) y Quintana Roo (47 por ciento).
PASAR LA CHAROLA
Un estudio al que vale la pena echarle un ojo es el documento Gasto y deuda pública en las entidades federativas, elaborado por la asociación civil México Evalúa. Luego de su lectura queda claro que el 56.9 por ciento de la deuda subnacional está concentrado en seis demarcaciones: Distrito Federal, Nuevo León, Estado de México, Veracruz, Coahuila y Chihuahua.
Con cifras a marzo de 2013, México Evalúa determinó que si los gobiernos locales pasaran la charola a sus gobernados para salir de sus compromisos, cada mexicano tendría que aportar entre 31 pesos y 11 mil 555 pesos, dependiendo de la entidad de residencia.
La deuda por habitante en Coahuila fue la más alta en territorio nacional, con 11 mil 555.43 pesos por persona, seguido por Nuevo León, con 9 mil 917.23 pesos por habitante, en Quintana Roo la cuota individual asciende a 9 mil 797.15 pesos.
Menciones honoríficas pueden aplicarse a los casos de Chihuahua, con 7 mil 447.57 pesos por habitante, el Distrito Federal, con 6 mil 577.34 pesos, y Sonora con 5 mil 374.04 pesos.
Según la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) en 2012 el gasto promedio por hogar en México era de 33 mil 746 pesos por trimestre. El INEGI estimó que existen 31 millones 559 mil 379 hogares en territorio nacional integrados por 117 millones 284 mil 429 personas. El tamaño promedio de dichos hogares fue de 3.7 integrantes.
El contraste con los datos de México Evalúa indica que, en el caso de Coahuila, cada hogar debería desviar el gasto corriente de un trimestre más un pilón de 9 mil pesos para cubrir su aportación al pago de la deuda.
CALIFICADORAS
El caso de Coahuila, le sirvió a una agencia calificadora de riesgo crediticio, Moody´s, para destacar tres características nocivas de todo buen gobierno deudor: la alta dependencia de los ingresos federales, los elevados pasivos y el gasto operacional que toca las nubes.
Las empresas calificadoras tienen la señal de precaución encendida y su flecha apunta hacia las entidades que tienen comicios este año. Los procesos electorales, según Fitch Ratings, tienden a presionar las finanzas públicas más cercanas al pueblo, las que administran ayuntamientos y ejecutivos estatales; este elemento de riesgo se suma a la multicitada baja recaudación en esos niveles de gobierno y la cada vez más apremiante disminución en los ingresos petroleros del país que este 30 de enero llevó al presidente Enrique Peña Nieto a decidirse por un recorte en el gasto público de este año, el tijeretazo es por un monto de 124 mil 300 millones de pesos.
En los reportes de las calificadoras también se advierte que la reforma para poner candados a la contratación de créditos sigue sin aprobarse en su totalidad, mientras que las obligaciones financieras de estados y municipios mantienen una tendencia a la alza.
La objeción a ese punto, sin embargo, provino de la Secretaría de Hacienda: sí, las obligaciones crecen, pero el ritmo de crecimiento es cada vez más moderado. En los años 2009, 2010 y 2011 los pasivos crecieron por arriba de 24 por ciento. En 2012 subió 11.25 por ciento, en 2013 se incrementó en un 11.05 por ciento, al tercer trimestre de 2014 el incremento era de 1.46 por ciento. Aquí valdría la pena imaginar una reacción similar a propósito de un desperfecto en su vivienda: sí, el techo se cae, pero los pedazos son cada vez más pequeños.
El resumen de los años que dejaron a los gobiernos endeudados más allá de los 480 mil millones de pesos, elaborado por Fitch Rating, explica que faltaron mecanismos de control efectivos y hubo ausencia de normas, que hubo incrementos sustanciales en sus niveles de gasto y de endeudamiento. La situación que dejaron esos años fue aparatos públicos con la viabilidad financiera afectada en el mediano y largo plazo.
La calificadora Moody´s estima que la deuda subnacional crecerá ocho por ciento este año. Ustedes saben, el techo se cae, pero cada vez menos.
EL GASTO REPROBADO
México Evalúa no sólo midió los niveles de la deuda subnacional, también se ocupó de hacer una ligera revisión sobre el destino de los recursos. La asociación se quejó de que la mayor parte del dinero no se destinó a inversión productiva y presentó una tabla con los conceptos de los gastos estatales para el periodo de 1990 a 2011. El gasto de inversión se situó en un rango inferior al 20 por ciento del total, mientras que el gasto corriente y los subsidios estuvieron cerca del 70 por ciento, especialmente a partir de 1995.
¿Cuándo se vencen los compromisos de las administraciones locales? A esa interesante pregunta responde una de las tablas más interesantes del estudio. En los casos de Sinaloa, el Distrito Federal, Colima y Veracruz, los vencimientos se programaron por encima de las dos décadas, en Coahuila se ubicó en los 18 años, sí, las deudas de los gobiernos locales serán un día mayores de edad. En el caso coahuilense hay una actualización destacada. En la recta final del 2014 se le autorizó al ejecutivo estatal reestructurar su deuda y alargarla hasta los 30 años.
En sus conclusiones, México Evalúa expone que el incremento de la deuda subnacional parece responder a factores como la dependencia de las participaciones federales -en específico en el periodo 2008-2011-, el aumento de las obligaciones financieras de los estados y el surgimiento de nuevas fuentes de financiamiento. Hay muchos "al parecer" porque la certeza es un ejercicio imposible por razones que se expondrán más adelante, al menos algunas de ellas.
La lista de factores sigue con la alta dependencia de los gobiernos locales de las transferencias federales, la falta de transparencia en los montos reales de la deuda y la escasa rendición de cuentas. Esto último alcanza su efecto más demoledor por dos vías: la opacidad en el destino de los recursos adicionales y los cuantiosos incrementos en el gasto corriente.
EL 117
Los compromisos de los estados y municipios ganaron peso y grosor a pesar de la regulación establecida en el artículo 117, fracción VIII de la Constitución Mexicana. En el preclaro enunciado se establece que gobiernos estatales y municipales pueden contratar deuda únicamente para destinarla a inversión productiva.
Artículo 117. [...] VIII. [...] Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas...
A pesar de acumular miles de millones sobre miles de millones en sus carteras de deuda, los resultados a nivel estatal en áreas importantes como salud y educación no han mejorado, no de forma significativa. Aún con sus saldos negativos a la hora de mejorar las condiciones de la población y su enorme monto, la deuda estatal no es todavía una amenaza seria a las finanzas públicas, afirman en México Evalúa.
Sin embargo, esto podría agravarse si los estados no comienzan a ejercer sus facultades recaudatorias, si no existe claridad en el destino del recurso, si no se transparenta el gasto, es decir, si se mantiene inalterada la cotidianidad, el modus operandi, de la clase política nacional.
La asociación propuso entonces que se ejerciera un mayor control legislativo mediante la aprobación de una iniciativa de ley de deuda pública donde se definiera el concepto de "inversión productiva" y se incluyeran reglas claras. Otras recomendaciones fueron: fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación y pugnar por un mayor contrapeso de los congresos estatales y de los órganos de fiscalización de los estados. Del mismo modo en que un maestro regañón increpa a sus estudiantes de los primeros semestres universitarios, México Evalúa plantea que Estados y municipios deben convertirse en "adultos" fiscales y dejar de ser "juniors" tributarios.
VELOCIDAD DE LA DEUDA, DE PRIMERA A CUARTA
El año pasado, Manuel Kinto Reyes, docente investigador del Tec de Monterrey, consiguió el segundo lugar del Premio Nacional de Finanzas con el trabajo ¿Por qué se endeudan los gobiernos estatales en México?
En este premiado estudio se establece que tanto la variación de la deuda pública estatal directa como el endeudamiento neto se explican por la disminución en el costo del dinero (tasa de interés). Otras explicaciones, que no excluyen a la anterior sino que la complementan, son tres incrementos: el de los recursos destinados por los estados a la inversión de capital, el de la carga financiera (a causa de las amortizaciones de la deuda), y el de los recursos federales que son susceptibles de otorgarse en garantía.
En un primer momento, relata Kinto Reyes, entre los años 1993 y 2006, los saldos del endeudamiento mostraron una tendencia a la alza, constante pero segura; entre 2007 y 2013, en cambio, se registró un crecimiento acelerado, la tendencia fue pulverizada y se alcanzaron máximos históricos que, por las fechas de elaboración del estudio, sumaron 483 mil millones de pesos. La cifra al cierre del tercer trimestre de 2014 que, como ya se mencionó líneas arriba, fue de 489 mil 877 millones de pesos, en 2007 era de 186 mil millones de pesos.
La carta abierta a la deuda, señala el investigador, comienza con la insuficiente redacción del 117 de la Constitución, donde no se define en qué consiste la inversión productiva y la carencia de límites en las leyes estatales.
Kinto Reyes expone que en el periodo de la deuda acelerada, las tasas de interés se redujeron del 7.66 al 4.28 por ciento, esto sugiere que el saldo de las obligaciones financieras se disparó en la medida en que el costo del dinero fue a la baja.
La banca comercial -con datos del 2013- absorbió el 59 por ciento del total de la deuda contraída por los estados y municipios, cerca de 284 mil millones de pesos. La segunda opción preferida por ayuntamientos y ejecutivos estatales ha sido la banca de desarrollo con el 22 por ciento del total. Enseguida viene la emisión de certificados bursátiles con el 16.5 por ciento de la deuda subnacional y el 2.7 por ciento restante fue absorbido por fideicomisos y otros mecanismos de financiamiento.
Empeñar las participaciones federales es la estrategia favorita de los gobiernos estatales para contratar créditos, empréstitos, préstamos y demás obligaciones, así se hizo en el 85.5 por ciento de los compromisos adquiridos, muy lejos quedaron los ingresos propios como garantía de pago con 13.3 por ciento, al fondo quedaron los recursos de los fondos de Aportaciones para el Fortalecimiento de Entidades Federativas y de Aportaciones para la Infraestructura Social con el 1.2 por ciento.
LA LÓGICA SIMPLE
¿Por qué se endeudan los gobiernos estatales? Existen varias respuestas simples para esta pregunta:
a) Los gobiernos locales ocupan recursos para ejercer un mayor gasto público -corriente o de capital.
b) Los gobiernos locales necesitan dinero para subsanar una caída en los ingresos -propios o producto de las transferencias recibidas.
c) Los gobiernos locales contratan deuda para reestructurar su deuda.
Teorías, más o menos elaboradas, abundan, por ejemplo: con el crecimiento de la población y el desarrollo de tecnologías viene el incremento de las demandas de servicios y acceso a las novedades, de manera que si el gasto público no registra una alza en los ingresos se dará un déficit financiero gubernamental y la solución a la mano será... ¡la contratación de créditos!
Otra, el endeudamiento se explica por la búsqueda de dos principios: la eficiencia y la equidad. En el anterior supuesto, el gobierno contrata empréstitos, créditos, préstamos y demás, para asegurarse una mejor provisión de servicios que le permitan, por un lado, mejorar su infraestructura a la hora de competir por la atracción de empresas, y por el otro, mantener baratos los impuestos.
Una más, los gobiernos se endeudan porque toman decisiones en función de la renta electoral. Esto puede darse por varias vías, una es que el gobierno busca maximizar su poder acrecentando el tamaño de su estructura, aunque ello genere déficits presupuestales. Un par de variantes, entre tantas, son que los gobiernos aumentan sus saldos de deuda para limitar el margen de maniobra del gobierno entrante o bien, recurren a la deuda para incidir en las preferencias del electorado.
LA ADICCIÓN AL CRÉDITO
Manuel Kinto considera otra teoría, la existencia de gobiernos adictos al endeudamiento. Esto sucede cuando un estado o municipio, aun y cuando ya reporta altos saldos de deuda, sigue contratando, empeñando, reestructurando. En este enfermizo retrato se enmarcan los casos de administraciones que, debido a los altos costos financieros de sus pasivos, recurren a nuevos créditos para refinanciar sus deudas y alargar los plazos de pago, no importa que terminen más endeudados si a cambio aprovechan la oportunidad de pagar por el dinero un precio inferior al que están acostumbrados.
Se puede afirmar que en México predominan las perspectivas relacionadas con un gobierno financiero, pero con adicción a la deuda; así también la de un gobierno benevolente en el gasto de inversión, pero dependiente financieramente y que requiere ser regulado eficazmente, concluye Kinto Reyes.
A fines del año pasado el Senado avaló una reforma constitucional para fomentar legalmente la disciplina financiera de estados y municipios. Los buenos propósitos de los legisladores federales incluyen la creación de un sistema de alertas por la deuda y una asignatura obligatoria para gobernadores y alcaldes: desglosar la totalidad de sus empréstitos y obligaciones de pago en un registro público único.
La visión optimista considera que la reforma será un candado para cerrar la puerta a la deuda y que se deja en claro la imposibilidad de contratar empréstitos si no están asignados a la ejecución de obras dirigidas a incrementar los ingresos públicos. Considera que las Legislaturas locales deberán autorizar montos máximos a la deuda previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, la garantía ofrecida o la fuente de pago.
Los opositores critican que no serán frenados los abusos de los gobernadores y que no habría servido para marcarle el alto al desmesurado endeudamiento de Coahuila.
Los cambios, empero, no tienen la etiqueta de lo inmediato. A la reforma todavía le faltan un par de pasos sensibles del proceso legal: su aprobación en el pleno de la Cámara de Diputados y luego, su aprobación por un mínimo de 17 congresos estatales.
Sólo para dar una idea de la lentitud del proceso legislativo dirigido a regular la deuda subnacional, en marzo del año pasado la calificadora de riesgo crediticio Fitch Ratings destacó que había una iniciativa constitucional con ese fin.
SEMÁFORO
El sistema de alertas para la deuda es un casi plagio de un ejercicio que la asociación México ¿Cómo vamos? realiza desde hace tiempo. Los semáforos económicos.
En el Semáforo Económico Coahuila, actualizado al 31 de diciembre de 2014, la entidad tiene luz verde toda vez que consiguió reducir sus obligaciones financieras como porcentaje del Producto Interno Bruto (total de bienes y servicios producidos en un año) estatal de 7.1 a 6.6 por ciento.
En junio del año pasado, dentro de un informe global, la asociación destacó que México tiene el potencial para crecer al seis por ciento anual y generar 1 millón 200 mil empleos formales en cada ejercicio pero, el país "avanza a diferentes pasos".
Una de las diez variables consideradas por esta organización en su estudio fue la deuda pública, sus conclusiones fueron que debía mejorarse el control y reducir el porcentaje del PIB estatal que representan las obligaciones de los gobiernos locales.
En la medición general, solamente Guanajuato, Nuevo León y Jalisco aprobaron, y lo hicieron de panzazo. Coahuila fue ubicado en un grupo de ocho entidades que podrían aprobar con el magnánimo redondeo.
En la tabla de los cambios anuales de la deuda, Colima fue ubicado en el primer lugar con una variación de 3.39 a la alza, seguido de Oaxaca con 1.68; en tercer lugar apareció Coahuila con 1.19 de incremento entre 2012 y 2013.
En la tabla de deuda pública de las entidades, Coahuila (6.8 por ciento) fue ubicado en un grupo de 16 entidades con el semáforo en rojo. Sólo fue superado por Chihuahua (nueve por ciento de su deuda como porcentaje del PIB) y Quintana Roo (cuya deuda representa el 7.5 por ciento del producto interno).
UN CASO DE ADICCIÓN
En el apartado de deuda pública, contenido en el Presupuesto de Egresos 2015 de Coahuila, se aprobó un gasto de cuatro millones 163 mil 016 pesos, desglosado en los siguientes conceptos:
Amortización de la deuda: 652 mil 672 pesos.
Intereses de la deuda: dos millones 367 mil 319 pesos.
Gastos de la deuda: 82 mil 803 pesos.
Costo por coberturas: 160 mil 222 pesos.
Adeudos de ejercicios fiscales anteriores: 900 mil pesos.
En el artículo 6 de la Ley de Ingresos del estado para este año se autorizó una reestructura o un refinanciamiento (deuda para pagar deuda) de los créditos contratados con el sistema financiero
El artículo 7 le permite a la administración estatal contratar créditos, hasta por el monto no ejercido, autorizados en dos decretos: el 596, publicado en el Periódico Oficial del Estado el 10 de octubre de 2014, y el 642, publicado el 19 de noviembre pasado). La única salvedad es que deberá dar cuenta al Congreso local del ejercicio que realice.
El artículo 8 autoriza al estado para que ofrezca las participaciones que en ingresos federales le correspondan como garantía y/o fuente de pago de todas y cada una de las obligaciones que contraiga.
EL 596
Ahora repasemos los contenidos de los decretos antes mencionados. El 596 tiene por objeto la contratación de créditos para cubrir compromisos derivados de inversiones públicas productivas. Empero, en la descripción inicial se menciona que los recursos serán destinados a cubrir pasivos con proveedores diversos derivados de la adquisición de bienes, contratación de obras públicas y servicios relacionados con inversiones públicas productivas. Es decir, se abre el espectro de los conceptos que pueden incluirse entre las obligaciones estatales. Un servicio relacionado con una inversión pública productiva bien puede ser la compra de papelería para la Secretaría de Obras Públicas.
En el artículo 3 del decreto se deja al arbitrio del gobierno estatal el contratar uno o varios financiamientos para cubrir pasivos existentes hasta por la cantidad de dos mil 500 millones de pesos. Sin embargo, esos millones no incluyen los costos accesorios y financieros como la tasa de interés, las comisiones, los honorarios, los gastos de escrituración, etcétera. El gobierno deberá cubrir sus amoríos con la deuda pública del decreto 596 en los cuatro años siguientes a partir de la disposición inicial.
Un giro argumental inesperado salta a la vista en el artículo 4. En él se expone que el financiamiento autorizado deberá ser destinado a inversión pública productiva. Esto significa que el gobierno coahuilense, define a la inversión pública productiva como -y de esta forma resuelve el misterio doloso atribuido al artículo 117 constitucional- pagos a proveedores derivados de la adquisición de bienes, contratación de obras públicas y servicios relacionados con inversiones públicas productivas.
EL 642
El decreto 642, en cambio, se enfoca en la reestructuración. El gobierno estatal tiene la opción de contratar deuda hasta por un monto de 37 mil millones de pesos para mejorar las condiciones de pago de sus deudas. La sorpresa, en este caso, no se hizo esperar: El artículo 2 establece que los recursos deberán destinarse a inversiones públicas productivas. Aquí la definición de inversión pública productiva es: la reestructura -y/o/u/aeae- refinanciamiento de la deuda pública directa del estado.
Además, la administración estatal puede contratar hasta un 5 por ciento adicional para cubrir los accesorios legales y financieros tales como los costos por liquidación anticipada, por la creación de fondos de reserva, los pagos de honorarios, comisiones y penalizaciones, gastos para calificadoras y demás. El cinco por ciento de 37 mil millones de pesos es la nada desdeñable cantidad de mil 850 millones de pesos.
El gobierno estatal también fue a autorizado a desembolsar el dinero adeudado hasta por un plazo de 30 años, contados a partir de la reestructura, incluyendo cualquier plazo de gracia, un par de años suelen otorgarse a menudo, para cubrir capital o intereses o ambos. Como no podía ser de otra manera, la garantía de pago serán las participaciones presentes y futuras, y si no resultan suficientes para cubrir los compromisos podrán afectarse los fondos y aportaciones federales además de cualquier otro ingreso estatal.
Curiosamente, y esto pone suspicaces a los sospechosistas del año electoral, en la Ley de Ingresos, el desglose de las entradas de dinero que tendrá Coahuila, no se registró ninguna cantidad en el apartado de "Ingresos derivados de financiamientos".
A LA IZQUIERDA DEL PUNTO
Para el final, nada más inquietante que recordar los principales montos de la deuda subnacional, los 60 mil 427 millones de pesos del Distrito Federal, los 58 mil 300 millones que adeuda Nuevo León, los 41 mil 770 millones de Chihuahua, los 39 mil 010 millones del Estado de México y los 35 mil 036 millones de pesos de la deuda coahuilense (cifras a septiembre de 2014). Y todo por un concepto que no está lo suficientemente claro. Hay quienes consideran que mantener gobiernos estatales, con todo y sus abultadas nóminas, sus dudosos resultados y su indudable opacidad, es inversión pública productiva. Por una casualidad de esas que permite la democracia mexicana, quienes piensan así suelen estar bien ubicados, ya sea en el despacho del que toma las decisiones o en las oficinas de los que aprueban las iniciativas. Al fin y al cabo, el verbo deber, cuando se trata de dinero público, se conjuga en futuro, y el futuro, como bien saben los embargados, los reprobados por el buró de crédito y los vecinos acechados por el 'abonero', nunca llega.
Correo-e: bernantez@hotmail.com
